一、专家意见的概念和表现形式
专家意见，是指在特定领域具有专门知识的人，运用其所理解和掌握的专业知识、技术和经验，对专门性问题进行分析、说明和论证后提出的意见。专家意见分为广义和狭义之分。广义的专家意见包括专家咨询、专家座谈、专家协助调查等专家意见形式。狭义的专家意见仅指直接作为证据材料的专家意见书。
由于专家咨询、专家座谈、专家协助调查等专家意见形式并不直接作为证据材料，二是通过专家参与司法办案活动中的某一环节，为司法办案人员提供方向性意见，消解办案人员专业领域的疑惑或加深办案人员的内心确信。因此，对于这部分专家意见，法律无需过多限制。而对于专家根据委托出具的专家意见书，需要直接作为认定案件事实的证据材料使用时，法律应当加以严格规范。笔者在本文中将着重阐述作为证据形式的专家意见的适用。
二、专家意见的特征
（一）专业性。专家意见是专家以其专业知识和专业技能通过专业方法提供专业意见的一种形式，专业性是专家意见的本质特征，也是专家意见的生命所在。从某种意义上说，专业性是专家客观运用科学规律和方法提出专业意见后的应然状态。
（二）中立性。由于专家意见是专家客观运用科学规律和方法提出专业意见后，在应然状态下，是客观中立的。但实践中，专家意见的中立性遭到质疑，尤其是单方委托的专家意见。以笔者所在地区的办案实践来看，所有检察公益诉讼领域案件涉及专家意见的，均由检察机关单方委托，专家根据检察机关提供的材料，进行现场调查或勘验，形成专家意见后由检察机关直接作为证据或者提交法院，而无需向对方当事人提供，区别于鉴定意见。且专家意见收费标准与费用支付均由检察机关通过商议后直接向专家支付，程序上的不对等，不透明导致社会公众对专家意见的中立性产生质疑。
三、专家意见制度的不足
1.法律规范上，专家意见的规范混杂不一。其一，关于专家意见的性质规定不明，如上所述，由于立法不完善，不同司法解释中对专家意见制度的规定并不完全一致，导致专家意见的性质不明，最主要表现是专家意见是否属于法定证据形式，属于证据形式的哪一种？对此仍然缺乏明确的依据。虽然民事诉讼法明确专家意见视为当事人陈述，但专家意见的中立性、客观性等特征难以对标当事人的特征，将专家意见视为当事人陈述的定位，也会反向影响专家意见的中立性、客观性，进而弱化专家意见的证明力。《人民检察院公益诉讼办案规则》将专家意见作为与其二，专家意见的专家选任标准、适用范围、适用情形、启动程序、质证程序等均缺乏相应规范，导致司法实践证据采信标准不统一、裁判不统一等问题。其三，目前，法律对于专家的权利义务和法律责任尚无明确规定。权利义务不明，导致专家对参与办案的积极性和热情不高，出庭应诉率更是极低。同时，由于欠缺法律责任规范，导致难以对专家形成有效制约，专家意见的中立性和客观性容易受到质疑。
2.司法实践中，专家意见的运用不充分。最主要体现两个方面，一是专家意见的适用过窄。目前，司法解释中明确可以适用专家意见的案件为资源环境领域案件和食品安全领域案件。司法实践中，专家意见的适用也集中在这两个领域，且以民事公益诉讼案件为主。总体来看，专家意见的适用范围仍然过窄。笔者在对比研究一些委托鉴定和委托专家意见的案件中发现，部分委托鉴定的环境资源类案件存在鉴定费用远远高于修复费用的问题。对于此类案件，鉴定意见的必要性和专家意见的替代性可以进一步研究。二是专家意见的启动主体限缩。实践中，当事人委托专家意见的以原告委托为主，笔者尚未查询到有法院依职权启动专家意见的案例。笔者认为，专家意见是查明专门性问题这类事实的重要方式之一，应以需要查明的专门性问题的性质来规范专家意见启动主体，涉及公共利益的案件，不论案件类型，只要案件涉及需要查明的专门性问题，就应当赋予法院依职权启动专家意见的职责。否则，特殊情况下，难以实现公共利益保护最大化。
3.专家意见自身不规范。广义的专家意见不仅包括专家意见书，还包括专家咨询、专家座谈、专家协助调查等形式。
四、检察公益诉讼中专家意见制度的程序设计
随着公益诉讼不断发展，公益诉讼案件范围和数量不断增长，检察公益诉讼受到理论界和实务界越来越多的关注，检察机关办理公益诉讼的程序需要更加规范。实践中，专家意见的表现形式多种多样，例如专家咨询、专家座谈、专家协助调查取证、书面专家意见等，其中，对于非作为证据形式使用的专家意见，仅仅作为司法者的参考，增加内心确信的一种意见，法律无需过多限制，而对于作为证据使用的书面专家意见，则需要法律予以明确和规范，以便专家意见制度更好地服务于司法办案。
（一）规范专家意见适用范围
目前，理论界中，关于专家意见的适用范围少有研究，有些研究直接将适用情形混同于适用范围。笔者认为，专家意见的适用范围和适用情形不同。专家意见适用范围侧重研究专家意见与所要证明的待证事实的关系；而专家意见适用情形则侧重于专家意见的适用背景和原因分析以及与其他证据形式的关联。
专家意见的适用范围应以专门性问题为限。专家意见的本质特征在于专业性，专家意见的产生和引入源自于“术业有专攻”这样一种理念。因此，专家意见应当仅适用于对专门性问题的证明，对于法律适用、当事人责任划分等非专门性问题，不适用专家意见。否则，有违司法官法律适用的专责性。那么，何为“专门性问题”呢？对此，恐难以详尽列举。目前，法律和司法解释中明确可以适用专家意见的主要是资源环境领域和食品安全领域案件中损害后果、因果关系以及修复方式等问题。除此之外，药品安全领域案件中药品的危害及后果问题也是司法实践中适用专家意见较多的类型。再如，国有财产保护领域中可能涉及会计账目等专门性问题；侵犯公民个人信息案件中可能存在声像资料真实性、完整性等专门性问题。笔者认为，专家意见的适用，一方面不应简单以案件类型为界限加以限制，而应当以案件是否存在需要证明的专门性问题为限。另一方面，应明确无论何种领域案件，专家意见的适用应以存在待证的专门性问题为限。
（二） 规范专家意见适用情形
专家意见的适用情形，以鉴定不能以及成本价值为考量。专家意见与鉴定意见同属于专业性意见证据，对解决案件中的专门性问题至关重要。但由于两者的形式要求、证明力大小不同，因此，本着客观公正的原则，在司法办案中，应当优先选择适用鉴定意见。但当出现鉴定不能或者成本过高等情形时，方可考虑适用专家意见。具体而言，主要包括以下两种情形：一是因没有相关领域的鉴定机构或者现有技术条件无法完成鉴定等客观原因导致鉴定不能时，可以依法启动专家意见。二是因鉴定费用过高，与需要保护的公共利益价值明显不相符或者鉴定时间过长影响公共利益保护时效等成本因素过高时，可以启动专家意见。
（三）规范专家意见启动程序
规范专家意见的启动程序，最主要是明确专家意见的启动主体，确立法院依职权启动专家意见的程序规范。目前，根据相关司法解释的规定以及司法办案实践来看，对当事人单方委托或双方委托均不存在争议，对于法院可否依职权委托专家出具专家意见尚不明确。前不久，最高人民法院出台了《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》，实际上是将专家吸纳为人民陪审员，提升庭审效果，同时为合议庭评议案件提供专业性意见。可见，法院在提升审判专业性方面也在积极探索。笔者认为，如前所述，根据专家意见与鉴定的比较，两者具有同源性，均是为了解决专门性问题，以弥补司法官在专业领域的不足，确保案件审理的客观公正。此外，审判机关与检察机关为维护公益的共同体，在法院依职权调取证据的大框架下下，细化法院依职权委托专家意见并无不妥，且对法院查明案件事实，维护公共利益具有积极作用。因此，应当确立法院依职权启动专家意见的程序，同时按照鉴定意见的启动程序加以规范。。
（四）规范专家选任条件、权利义务和法律责任
1.专家的选任条件。“专门知识”是指特定领域内的人员理解和掌握的、具有专业技术性的认识和经验等。一般应具备相应职业职称、专业证书或者专业领域工作经验。2023年8月4日，《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第二十二条第二款规定，对方当事人以有专门知识的人不具备相应资格为由提出异议的，人民法院对该异议不予支持。可见，目前，对于有专门知识的人的认定上，司法实务界采取相对宽松的认定标准。笔者认为，专家既包括通过理论学习具有专业知识的人，也包括从实践经验中掌握了专业技能的人。同时，对专家的选任条件，还应从反面加以限制：一是因违反职业道德被注销、撤销、吊销相关资质证件等处罚的或其他违反职业道德的；二是无或限制民事行为能力的；三是以办案人员身份参与过本案办理的；四是当事人单位工作人员；五是符合诉讼法中关于回避的其他有关规定。
2.权利义务规范。专家权利保障方面，可以参考《最高人民法院关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》第十六条规定，专家具有获得其本人近亲属人身安全保障的权利，保障其客观公正出具意见以及出庭发表意见；获得交通、就餐、住宿等相关费用保障的权利；获得相应报酬的权利。义务规制方面：依据委托事项，及时客观公正出具专家意见；无特殊原因依法出席法庭发表意见，现行法下，专家意见效力较弱，需要通过专家出庭来补强；遵循技术标准和规范，恪守职业道德，保守办案中知悉的国家秘密、商业秘密个人隐私等。
3.法律责任规范。不依法及时公正客观出具意见的，或无特殊原因依法出席法庭发表意见不得要求支付报酬；违反法律规定或职业道德，依法追究责任；重大过错的，停止参与办案，从专家名单中除名；加强行业协会及主管部门管理。
（五）规范专家意见内容和形式
专家意见的内容和形式是否规范，影响专家意见的采信。因此，必须加以规范。首先，内容上，专家意见书必须具备委托人、受托人、委托时间、委托事项、证据材料、认定依据或方法、认定意见、出具意见时间、专家签名等要素。其次，形式上，应当以书面意见为主，特殊情形下，例如在交通不便和遭遇不可抗力等情况下，专家意见难以及时形成书面意见书的，也可以以声像资料代替。
（六）规范专家意见质证程序
专家意见必须经过庭审质证才能作为定案证据。因此，必须规范专家意见的质证程序。由于专家意见以书面意见为主，专家意见书要素中包含了证据材料、认定依据或方法、认定意见等内容，因此，专家是否出庭应以对方当事人申请或者法庭认为确有必要为限。对方当事人提出异议或者法庭认为需要的，可以要求专家出庭。对方当事人申请专家出庭的，应当在开庭前的合理时间向法庭提出书面申请。法庭准许当事人申请的，应当及时向专家发出出庭通知。专家收到出庭通知后，应当按时出庭。质证的关键在于增强庭审的对抗性，专家出席法庭后，对方当事人、代理人和法官均可以依法询问专家。在双方当事人均委托了专家，并且双方委托的专家均出庭的情况下，专家之间可以互相发问。
（七）全面运用专家型人民陪审员参与公益诉讼庭审
2023年7月，为回应环境资源审判对专门性事实查明的特殊需求，最高人民法院出台了《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境自然案件审理的若干规定》，就具有专门知识的人民陪审员参审案件范围、在具体案件中的确定、以及合议庭组成、职责履行等问题予以规范。该司法解释明确具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的案件范围为第一审环境资源刑事、民事、行政案件。根据该规定，环境资源类的民事行政公益诉讼案件应当由不少于一名具有专门知识的人民陪审员组成七人合议庭参加审理。笔者认为，专家意见适用的虽然主要集中在环境资源类案件，但是，随着检察公益诉讼案件领域和深度的拓展，专家意见的适用范围也应随之拓展。所有检察公益诉讼领域案件，只要涉及专门性问题，法院在审理中认为需要，均可以邀请专家陪审员参与庭审和合议庭评议，以提高司法裁判的专业性和公正性。
专家意见的适用和规范，需要制度和程序的双重保障。检察机关在公益诉讼领域开创性地将专家意见与其他证据形式并列，为检察公益诉讼办案解决了“鉴定难”这一问题开辟了新的路径。随着检察公益诉讼立法的进程不断加快，将专家意见写进法律，规范和完善专家意见程序设计，为检察公益诉讼办案提供制度保障的需求应当被重视。
